O Ouroboros Fiscal: Litigância fiscal, novos conflitos e a confiança no sistema

Publicado na Revista da Ordem dos Advogados (Ano 85, Vol. III/IV, jul.–dez. 2025, pp. 455–490) e elaborado a partir da intervenção no ACONCARF Itinerante na NOVA School of Law, este estudo analisa a litigância fiscal através da metáfora clássica do ouroboros — a serpente mítica que devora a própria cauda num ciclo contínuo de destruição e renovação —, ligando a dinâmica circular da conflitualidade tributária às transformações em curso nas relações entre a administração fiscal e os contribuintes.

A investigação desenvolve-se ao longo de cinco eixos fundamentais:

1.Litigância Fiscal Constitutiva vs. Litigância Patológica (Intrassistémica): Como primeiro passo metodológico, o trabalho distingue a litigância fiscal constitutiva do Estado de Direito — que testa a legalidade parlamentar (artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP) e a justiça distributiva, convertendo controvérsias em comunicação pública e verificável com função autocorretiva — da litigância patológica ou intrassistémica, excessiva e indesejável, gerada pelas disfunções endógenas do próprio aparelho normativo e administrativo.

2.Diagnóstico das Cinco Causas Endógenas do «Contencioso de Pirâmide Invertida»: Apoiado nos dados empíricos mais recentes sobre os tribunais tributários e o Supremo Tribunal Administrativo (STA) — onde em 73% dos recursos analisados não existiu recurso administrativo prévio, onde 31% dos recursos hierárquicos pendentes excedem dois anos face ao prazo legal de 60 dias (artigo 66.º, n.º 5 do CPPT) e onde a duração média global ultrapassa quatro anos (1.770 dias), atingindo 13 a 15 anos em litígios complexos —, o autor diagnostica cinco causas que alimentam a litigância excessiva:

Instabilidade e complexidade legislativa (tendo a LGT sofrido 59 alterações e o CPPT 46 alterações desde 1998);

Incerteza interpretativa e ausência de diálogo pré-contencioso (exemplificada pela insistência da AT na presunção do artigo 6.º, n.º 4 do CIRS ou na tributação de 100% das mais-valias imobiliárias de não residentes contra a jurisprudência Hollmann do TJUE e do STA);

Conceção adversarial do interesse público, em que a administração atua em «modo de fecho cognitivo» e confunde o interesse público de realização da legalidade (artigo 266.º, n.º 2 da CRP e artigo 55.º da LGT) com o interesse financeiro primário de arrecadação máxima de receita (agravado por incentivos salariais indexados às cobranças coercivas — Decreto-Lei n.º 335/97 e Portaria n.º 132/98);

Morosidade procedimental e processual crónica;

Perceções de parcialidade e erosão da confiança.

3.A Transição para o Modelo Tax Compliance by Design em Portugal: O artigo descreve a transição da administração fiscal portuguesa para uma governação preditiva, mapeando os seus quatro pilares e demonstrando como podem reduzir litígios por erro ou omissão e melhorar a seletividade inspetiva, desde que enquadrados por garantias adequadas:

Pilar 1 — Reporting e transparência digital: programas de faturação certificados (artigo 123.º, n.º 8 do CIRC), submissão do ficheiro SAF-T (PT), sistema e-Fatura (6,52 mil milhões de faturas registadas em 2024), código QR (72% das comunicações de consumidores) e pré-preenchimento de mais de 6,6 milhões de declarações de IRS e 6,4 milhões de declarações de IVA Automático;

Pilar 2 — Análise avançada de dados e gestão de risco: Sistema de Gestão de Divergências, «Seleções Nacionais» e Matrizes e Indicadores de Risco no reembolso de IVA;

Pilar 3 — Cooperação e transparência internacional: troca automática CRS (4,27 milhões de registos enviados a 89 jurisdições e 3,23 milhões recebidos de 101 jurisdições em 2024), Diretivas DAC3, DAC4, DAC6, DAC7 (Lei n.º 56/2024), DAC8, CARF, MiCA e ViDA;

Pilar 4 — Interação digital e justiça fiscal: e-Balcão, assistente virtual cATia e aplicação ATGO.

4.Novos Focos de Conflito Trazidos pela Digitalização: Opacidade Algorítmica e «Desprocedimentalização» no e-Balcão: Sem garantias adequadas nas novas ferramentas digitais (essencialmente pensadas para maximizar a eficiência administrativa), a digitalização substitui os litígios tradicionais por novos conflitos digitais:

Opacidade de instrumentos e decisões automatizadas: a inadequação dos meios tradicionais de tutela para reagir a atos baseados em algoritmos e grandes cruzamentos de dados (seleção inspetiva, filtragem de reembolsos de IVA e liquidações automatizadas) força o contribuinte a impugnar às cegas para descobrir os critérios aplicados;

Desprocedimentalização no e-Balcão: a substituição do atendimento presencial pelo e-Balcão originou um limbo procedimental onde comunicações informais são convoladas sem aviso em reclamações graciosas, gerando indeferimentos tácitos ocultos ou decisões sumárias sem audição prévia (artigo 60.º, n.º 7 da LGT) nem fundamentação suficiente.

5.Conclusões e Propostas de Reforma Procedimental e Supervisão Algorítmica: O trabalho conclui pela necessidade de impor níveis mínimos de transparência sobre algoritmos e decisões automatizadas, mecanismos de correção e participação efetiva a montante e tutela jurisdicional efetiva como última âncora de confiança e legalidade. Para reerguer a pirâmide do contencioso fiscal, propõe-se: (i) a criação de um procedimento saneador pré-contencioso de 60 dias (com efeito suspensivo após declaração de substituição) para depurar erros documentais antes da reclamação graciosa; (ii) a substituição do ineficaz recurso hierárquico (3,78% do contencioso administrativo) pelo reforço da reapreciação prévia obrigatória ao nível de Direção de Serviço (à semelhança do artigo 13.º do RJAT); e (iii) a instituição de auditorias independentes aos algoritmos da AT e de uma entidade paritária de supervisão técnica das decisões tributárias automatizadas.

Palavras-chave: litigância fiscal; Estado de Direito; confiança fiscal; *compliance by design*; digitalização tributária; tutela jurisdicional efetiva; transparência algorítmica.

Nota Institucional: José Avilez Ogando é advogado responsável pela área de Direito Fiscal e Contencioso Tributário da Seabra, Cunha, Távora e Associados, S.A., R.L., e investigador e coordenador no NOVA Tax Research Lab (NOVA School of Law), onde integra o Conselho Editorial da NOVA Tax Research Series. Para o acompanhamento estratégico de litígios tributários de elevada complexidade, procedimentos de revisão oficiosa ou auditoria de conformidade fiscal preventiva, contacte através da página de Contacto (/contacto) ou consulte as áreas temáticas de Investigação (/investigacao) e Casos (/casos).