Série Especial · Parte VI · Out 2026
Cinquenta Anos de Constituição Fiscal (VI): Falsas leis interpretativas, contribuições extraordinárias e deslegalização regulamentar (2019–2026)
Fase V (2019–2026): a reação contra as falsas leis interpretativas, as contribuições extraordinárias e a deslegalização regulamentar
José Avilez Ogando1. O combate às falsas leis interpretativas e a proteção do artigo 103.º, n.º 3
Nos anos mais recentes (2019–2026), encerrado o período crítico do ajustamento financeiro, a jurisprudência do Tribunal Constitucional concentrou-se em travar o recurso a expedientes legislativos e regulamentares destinados a contornar as garantias constitucionais dos contribuintes.
O primeiro grande domínio de intervenção residiu no combate às chamadas falsas leis interpretativas. Impossibilitado de aprovar impostos ostensivamente retroativos devido à regra contida no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição, o legislador ordinário recorreu com frequência à aprovação de normas fiscais sob o rótulo formal de leis interpretativas, invocando a regra geral do artigo 13.º do Código Civil para fazer retroagir os seus efeitos à data da entrada em vigor da lei interpretada, alterando o sentido de litígios pendentes ou suprimindo orientações jurisprudenciais consolidadas favoráveis aos sujeitos passivos.
A reação contra esta retroatividade dissimulada começou a desenhar-se no acórdão n.º 395/20171 – onde se advertiu que as leis interpretativas desfavoráveis “frustram [a] expectativa legítima dos cidadãos na juridicidade, adversariabilidade e justiciabilidade da sua relação com a lei” – e afirmou-se em Plenário no acórdão n.º 751/2020, de 16 de dezembro de 20202. Invocando a reserva constitucional da função jurisdicional, o Tribunal sustentou que, em matéria fiscal, “a retroatividade inerente às leis interpretativas é necessariamente material”, declarando a inconstitucionalidade com força obrigatória geral de normas fiscais desfavoráveis aprovadas sob a veste de lei interpretativa. Posteriormente, nos acórdãos n.ºs 121/2023 e 503/2024 – a par da censura à retroatividade expressa em factos tributários instantâneos no acórdão n.º 658/20243 –, o Plenário introduziu uma inflexão restritiva nesta jurisprudência: mantendo sob a proibição automática do artigo 103.º, n.º 3, da Constituição as falsas leis interpretativas – isto é, “todas as normas inovadoras a que o legislador, abusando do recurso à sua qualificação como interpretativas, pretende atribuir eficácia autenticamente retroativa” fora dos cânones hermenêuticos admitidos pelo texto primitivo –, a maioria do Tribunal entendeu que as leis genuinamente interpretativas (que dirimem uma controvérsia prévia optando por uma das leituras plausíveis da lei antiga) escapam ao artigo 103.º, n.º 3, e apenas são sindicáveis à luz do princípio da proteção da confiança (artigo 2.º da CRP), parâmetro ao abrigo do qual não julgou inconstitucional a norma sindicada no acórdão n.º 121/2023, mas declarou a inconstitucionalidade com força obrigatória geral no acórdão n.º 503/2024 face à frustração de jurisprudência anteriormente uniforme.
2. A erosão da temporalidade nas contribuições extraordinárias e tributos setoriais
O segundo domínio de viragem incidiu sobre o desgaste do fundamento temporal nas contribuições financeiras e tributos setoriais extraordinários, fenómeno associado à expansão de um verdadeiro “Estado fiscal paralelo” alimentado por tributos paracomutativos. Diversos encargos criados no período do Programa de Assistência Económica e Financeira (2011–2014) ou na sua sequência imediata com carácter expressamente transitório ou setorial – tais como a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE), a par de outras imposições setoriais (a que mais tarde se somaria, em 2020, o Adicional de Solidariedade sobre o Setor Bancário, logo desqualificado pelo Tribunal como verdadeiro imposto inconstitucional nos acórdãos n.ºs 477/2025 e 478/2025 — cfr. /posts/queda-adicional-solidariedade-setor-bancario e /casos) – foram sendo sucessivamente mantidos ou renovados, ano após ano, pelas Leis do Orçamento do Estado, transformando-se de facto em componentes permanentes da receita pública. Se no acórdão n.º 7/2019 o Tribunal Constitucional aceitara a validade originária da CESE como tributo de crise assente na equivalência difusa de grupo, o decurso de mais de uma década e a renovação sucessiva do encargo em diplomas orçamentais anuais alteraram profundamente a valoração da sua constitucionalidade, forçando o Tribunal a passar de um controlo estático do texto originário para um controlo dinâmico da persistência temporal do âmbito normativo do tributo.
O esgotamento do qualificativo “extraordinário” provou-se na primeira grande decisão de inconstitucionalidade sobre o tema, o acórdão n.º 101/2023, proferido pela 3.ª Secção a 16 de março de 2023 (não obstante a divergência posteriormente aberta na 2.ª Secção pelo acórdão n.º 296/2023)4. Naquele primeiro acórdão, o Tribunal Constitucional julgou inconstitucionais as normas de prorrogação da CESE incidentes sobre as concessionárias do setor do gás natural, entendendo que a reconfiguração legislativa das prioridades do Fundo de Sustentabilidade “[obsta] a que se possa firmar o necessário nexo entre tais prestações e o grupo dos sujeitos passivos”, uma vez que a alocação discricionária das verbas à dívida do setor elétrico implicou o financiamento de “prestações públicas de que os operadores do setor do gás natural não podem, como se viu, presumir-se causadores ou beneficiários”.
A problemática da erosão do fundamento temporal foi igualmente debatida no Plenário nos acórdãos n.ºs 324/2024 e 325/2024 – que, por tangencial maioria de sete votos contra seis, ainda salvaram a vigência do tributo relativa ao ano de 2018 – e na 3.ª Secção no acórdão n.º 244/2025 (que ainda validou o tributo relativo a 2015)5. Neste último recordou-se que a simples reiteração do rótulo do carácter extraordinário da contribuição, na lei orçamental anual, não basta para aferir a sua excecionalidade, cumprindo verificar se “a sua existência se justifica pela persistência do problema excecional a que oferece resposta; ou se, por oposição, em alguma altura se converteu num instrumento de captação de receita que servisse outras necessidades de financiamento” geral. Sem a demonstração contínua e rigorosa da justa causa comutativa de grupo, o prolongamento indefinido de tributos setoriais transmuda a contribuição num imposto atípico violador do princípio da igualdade, na vertente da equivalência grupal, e do princípio da capacidade contributiva (artigos 13.º e 104.º da CRP).
3. O travão à deslegalização regulamentar e a garantia das presunções legais
Por último, esta fase ficou ainda marcada pelo controlo da reserva de lei formal contra o fenómeno da deslegalização regulamentar em matéria tributária. A proliferação de portarias governamentais e de regulamentos emanados de agências reguladoras que pretendiam definir elementos essenciais de taxas e contribuições – como os critérios de cálculo da matéria coletável, a fixação de isenções ou a aprovação de moduladores de taxas – encontrou no Tribunal Constitucional uma firme censura. Partindo da orientação fixada no acórdão n.º 539/2015 (na evolução iniciada pelo acórdão n.º 152/2013), segundo a qual a falta de aprovação do regime geral pela Assembleia da República não impede o Governo de criar contribuições financeiras individualizadas através de decreto-lei, a jurisprudência mais recente veio precisar o alcance da proibição de deslegalização.
Neste sentido, a jurisprudência consolidada nos acórdãos n.ºs 152/2022, 243/2023, 722/2024 e 366/20266 veio afirmar que, na falta de regime geral parlamentar, a conformação dos elementos essenciais das contribuições financeiras está submetida a uma estrita reserva de função legislativa primária, sendo vedado ao Governo deslegalizar a sua definição e transferi-la, em branco, para portarias ou normas regulamentares. Tratando da Taxa de Regulação Postal regulamentada por portaria governamental a favor da ANACOM, o Plenário assinalou que, na ausência de regime geral, se exige que “os elementos essenciais das contribuições financeiras sejam definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo”, censurando a “invasão pelo poder administrativo de um domínio que a ordem constitucional reserva ao poder legislativo” (artigos 165.º, n.º 1, alínea i), e 266.º, n.º 2, da CRP). Do mesmo modo, no acórdão n.º 366/2026, proferido pela 1.ª Secção a 21 de abril de 2026 a propósito das atividades de elevado valor acrescentado no regime dos residentes não habituais em IRS, o Tribunal julgou inconstitucionais quer a norma legal remissiva do artigo 72.º, n.º 10, do CIRS (por violação dos artigos 103.º, n.º 2, e 112.º, n.º 5, da CRP), quer a própria norma regulamentar da Portaria n.º 12/2010, na redação da Portaria n.º 230/2019 (por violação dos artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP), reprovando que a lei, numa matéria que “impõe uma escolha político-legislativa”, “deix[e] a conformação normativa à Administração” e “atribu[a] à função administrativa – por meio de portaria – o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar”.
Em paralelo com a reserva de função legislativa, quanto aos métodos presuntivos de determinação da matéria coletável, o Plenário declarou com força obrigatória geral, no acórdão n.º 348/20257, a inconstitucionalidade da presunção inilidível constante do artigo 44.º, n.º 2, do CIRS. O Tribunal concluiu que a fixação da matéria coletável sem possibilidade de prova em contrário envolve a “tributação de ganhos (mais-valias) não efetivamente auferidos”, afastando-se da regra do artigo 73.º da LGT e colidindo com o princípio da capacidade contributiva (artigos 13.º e 103.º, n.º 1, da CRP), pelo que todas as presunções fiscais de incidência têm de admitir ilisão.
Notas
Nota Institucional: José Avilez Ogando é advogado responsável pela área de Direito Fiscal e Contencioso Tributário na Seabra, Cunha, Távora e Associados, S.A., R.L., e investigador doutoral no NOVA Tax Research Lab (NOVA School of Law). Linhas de investigação dedicadas à Constituição Fiscal e aos direitos fundamentais dos contribuintes encontram-se disponíveis em /investigacao/constituicao-fiscal-direitos-fundamentais e jurisprudência anotada em /casos. Para representação e aconselhamento em contencioso tributário e constitucional, contacte através de /contacto.